Para a Advocacia-Geral da União, cobrar ICMS interestadual nas vendas de mercadorias de um estado para consumidor final em outro é inconstitucional. Para a AGU, a cobrança, prevista no Protocolo ICMS 21/2011 do Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz), viola o princípio constitucional da não diferenciação de tributação em virtude da origem do produto, além de estabelecer a bitributação de bens e mercadorias.

A opinião da AGU, assinada pelo advogado-geral da União, Luís Inácio Adams, foi proferida na segunda-feira (25/2), em parecer na Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pela Confederação Nacional das Indústrias (CNI) no Supremo Tribunal Federal. Na ADI, de relatoria do ministro Luiz Fux, a CNI afirma que o Protocolo 21 é inconstitucional justamente por violar o princípio da não diferenciação tributária, estabelecer a bitributação e cobrar ICMS interestadual em compras feitas por consumidor final quando a Constituição Federal determina que, nesses casos, deve incidir a taxa do estado de origem.

De acordo com o parecer da AGU, "a sistemática prevista pelo ato impugnado conduz à dupla incidência de ICMS (bitributação) nas operações interestaduais, uma vez que, em tais situações, o imposto é exigido tanto no estado de origem dos bens e mercadorias quanto no de destino, o que vulnera, por igual, o disposto no artigo 155, artigo 2°, inciso VII, alínea ‘b’, da Constituição".

O Protocolo 21 é mais uma das batalhas da chamada guerra fiscal, em que estados com menor arrecadação tributária criam meios de inflar essa conta. Nesse caso, é uma etapa causada pelo comércio eletrônico. Como antes da internet as vendas interestaduais eram feitas a distribuidores e revendedores, a própria Constituição estabeleceu, nesse caso, a cobrança de ICMS interestadual no estado de destino das mercadorias.

Já as lojas virtuais permitem aos consumidores finais comprar diretamente do fornecedor, eliminando a etapa da revenda. Mas, nesse caso, a Constituição estabelece que deve incidir apenas a alíquota de ICMS do estado de origem da mercadoria, e não a interestadual, cobrada no estado de destino.

Esse quadro causou um fenômeno: aumento da arrecadação dos estados onde está situada a maior parte das empresas e de suas lojas eletrônicas e diminuição da arrecadação dos estados que não conseguem atrair essas empresas. Por isso é que o Confaz, órgão do Ministério da Fazenda que reúne todas as secretarias de Fazenda estaduais do país, editou o Protocolo ICMS 21.

Na opinião da AGU, por mais que a regra tributária venha para sanar um problema não previsto pela Constituinte, ela é inconstitucional. Por fim, o órgão afirma que a competência para criar alíquotas interestaduais de ICMS é exclusiva do Senado Federal. Portanto, diz, os estados signatários do protocolo estão violando a prerrogativa constitucional do Senado.

O entendimento, segundo o parecer da AGU, é do próprio Supremo Tribunal Federal. Em outra ADI, de relatoria do ministro Joaquim Barbosa, o argumento foi usado pelo STF para suspender lei estadual do Piauí que estabelecia a cobrança de ICMS interestadual em compras estaduais cujo destino era o Piauí.