O mercado brasileiro de PPPs (parcerias público-privadas) amadureceu ao longo dos últimos 20 anos, mas um aspecto ainda deve ser aperfeiçoado para que o modelo deslanche de vez no país: as garantias.

Essa é a avaliação de especialistas do setor, que apontam que o tema é hoje a principal preocupação do investidor privado na hora de decidir se vai entrar ou não em um projeto de infraestrutura.

No formato de PPP, a empresa que ganha o contrato fica responsável pelo investimento, operação e administração do projeto, seja ele de iluminação pública, rodovia, escola, hospital ou outro segmento. Em contrapartida, recebe um pagamento do poder público.

Para atrair interessados e diminuir os riscos da operação, os governos apresentam garantias de que o parceiro privado não ficará no prejuízo no caso de eventual interrupção do contrato, não pagamento das parcelas ou outro problema.

Geralmente, as garantias usadas são receitas futuras do governo, fundos especiais, contas reservas, seguro-garantia entre outros mecanismos previstos na lei das PPPs. No entanto, investidores ainda ficam com pé atrás em relação a opções escolhidas por entes públicos, com receio de que mudanças jurídicas ou decisões políticas possam levar à inadimplência.

Rogerio Yamashita, responsável pela cobertura de infraestrutura no Itaú BBA, lembra que, mesmo nas PPPs em que o operador privado cobra tarifas de usuários, a receita provida pela administração pública é essencial. São projetos longos, alguns de 35 anos, e as transferências que remuneram o investimento do parceiro privado costumam ser vultosas.

"Como os pagamentos são feitos normalmente na forma de contraprestação mensal, o que é mais importante para quem vai investir ou financiar é a perenidade", afirma.

O mercado trabalha com dois formatos de garantia. Uma é chamada de estoque --uma conta com montante que assegura o pagamento de algumas parcelas da contraprestação, por exemplo. A outra, de fluxo, que "libera" receitas que a União obrigatoriamente repassa a um estado ou município para serem acionadas em caso de inadimplência.

Rafael Benini, secretário de Parcerias em Investimentos do Governo de São Paulo, diz que precisa enfrentar o dilema das garantias em todo projeto.

Na PPP do Rodoanel, por exemplo, o governo usou uma garantia de estoque, com recursos da CPP (Companhia Paulista de Parcerias). O problema, segundo Benini, é que a CPP já está ficando sem espaço, e o governo terá de aportar R$ 800 milhões para conseguir dar mais garantias.

Além disso, o secretário afirma que esse modelo é ruim em essência. "O dinheiro fica parado, então é uma garantia cara."

Avaliação semelhante é feita por Bernardo Tavares, head de consultoria em PPPs da IFC (International Finance Corporation). Ele considera ineficiente o modelo em que o ente público aporta recursos em uma conta, pois na prática o governo está "esterilizando dinheiro" que poderia ser usado em outras áreas.

Para ele, é mais interessante usar os fluxos constitucionais como garantia, modelo que é bem aceito pelo investidor privado pela perenidade.

Essa foi a estrutura que o Governo de São Paulo usou no projeto das PPPs de escolas, cujo leilão aconteceu em outubro de 2024. "Para educação e saúde nós conseguimos fazer desse jeito, o problema são as outras PPPs, de metrôs, rodovias", diz Benini.

Isso porque, juridicamente, há segurança em usar as transferências que já têm dotação definida para áreas sociais --como usar o Fundeb em um projeto de educação, por exemplo. A polêmica está em usar outros fluxos do governo federal, como o FPM e FPE (fundos de participação dos municípios e estados, respectivamente).

Para Yamashita, do Itaú BBA, superar a discussão jurídica e autorizar o fluxo desses dois repasses como garantias para PPPs daria não só conforto para o setor privado como flexibilidade para a administração pública colocar mais projetos de pé.

Em São Paulo, Benini diz que o governo está estudando formas de usar fluxos de impostos como garantia. A questão é que também recaem controvérsias jurídicas sobre o tema, já que o movimento poderia ser visto como direcionamento de tributos.

Ele cita como exemplo um programa recente de transação tributária estadual, que parcelou impostos atrasados de contribuintes. O governo paulista estima arrecadar cerca de R$ 60 bilhões com a medida, e a ideia é usar esse fluxo como garantia para PPPs.

Se encontrarem uma solução, Benini pensa em replicar o mesmo modelo para as transferências de IPVA e ICMS.